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1. INTRODUÇÃO
Pode-se estabelecer um paralelo entre as teorias do ato administrativo e do contrato administra-tivo no que tange à alteração do contrato administrativo. Para tanto, o estudioso do direito deve atentar-se para algumas diferenças sutis expostas abaixo.
2. DESENVOLVIMENTO
Antes de se adentrar propriamente no tema objeto deste breve estudo, faz-se necessária uma di-gressão. O Direito Administrativo, como nós o conhecemos hoje, nasceu das decisões proferidas pelo Conselho de Estado francês, instituído no século XVIII. Já o Direito Civil, como é sabido, teve origem no Direito romano, no “Corpus Iuris Civilis” do Imperador Justiniano. Como se vê, esses dois direitos não se confundem. Essa distinção, apesar de ser óbvia, tem importância no presente estudo.
O Estado, em suas relações, não pode ser considerado e tratado como um particular. O Estado não é um fim em si mesmo, mas um instrumento para se atingir e assegurar o bem público e o interesse da co-letividade. Não há autonomia privada nem liberdade individual nas relações desenvolvidas pelo Estado, ao con-trário do que existe nas relações privadas. A Administração Pública sempre está limitada pelo regime jurídico de direito público. A teoria do Direito Civil não é uma teoria geral do direito, como erroneamente se apregoa. O direito público não se confunde com o direito privado. O Direito Administrativo não pode ser pensado apenas a partir do direito privado, como se tem feito. É necessária uma teoria própria para o direito público.
A Administração Pública não celebra contratos administrativos nem existem os tais contratos da Administração, como defende a doutrina majoritária no Brasil a partir dos ensinamentos de autores franceses (como Gaston Jèze, entre outros). O contrato é um instituto tipicamente de direito privado, e não de direito público. Portanto, os contratos administrativos devem ser estudados à luz da teoria dos atos administrativos, e não com base no sistema próprio dos contratos do direito privado, como tem feito a quase totalidade de nossa doutrina. Adota-se, neste ponto, a inovadora posição doutrinária do Professor Ricardo Marcondes Martins, que tece as seguintes considerações a respeito deste intrincado e polêmico tema:
“O Estado jamais, e não há exceção a essa assertiva, pode buscar a realização de in-teresses privados, só pode buscar o interesse público, pleonasticamente, para fins didáticos, qualificado como primário. (...) Enfatiza-se: jamais se afasta do regime de direito público, mesmo quando se submete às regras de direito privado. [...]
Considerado o significado da palavra ‘contrato’ no direito privado, rigorosamente, a Administração não celebra ‘contratos’, pois os conceitos desenvolvidos pelos civilistas são inadequados para o direito público, e jamais a Administração se submete ao regime de direito privado, quando muito se submete a regras de direito privado” (2009, p. 12).
Note-se que o chamado contrato administrativo, analisado em sentido estrito, que é o que inte-ressa neste conciso estudo, é um ato administrativo bilateral regido pelo direito público. É errôneo, a bem da verdade, o uso da expressão contrato administrativo, mas, como se percebe, ela faz parte da linguagem jurídica de nosso sistema jurídico. Não há como não usá-la.
Em relação ao tema da alteração dos contratos administrativos, é possível estabelecer um paralelo entre a teoria dos contratos administrativos e a teoria dos atos administrativos com base no que segue abaixo. A teoria dos atos administrativos é uma das formas de se corrigir repetidos erros metodológicos a respeito do tema.
Dois conceitos são importantes aqui (revogação e caducidade). Revogação é uma das formas de retirada do ato administrativo válido e eficaz do mundo jurídico, por razões de conveniência e oportunidade administrativas, aplicável nos casos de competência discricionária. Caducidade ou decaimento, por sua vez, é outra das formas de retirada do mundo jurídico de ato administrativo inválido, em razão de alteração nas cir-cunstâncias fáticas ou jurídicas que nortearam a sua anterior elaboração, em casos de competência vinculada.
Vistos esses conceitos, pode-se afirmar que a revogação do ato administrativo não se aplica ao contrato administrativo. O vínculo firmado entre a Administração Pública e o administrado não é um vínculo precário. Não se fala aqui em “ius variandi”, como se fala no direito privado. Conforme leciona o Professor Ricardo Marcondes Martins, tem-se o seguinte:
“Os atos administrativos cujo conteúdo dependa de acordo de vontade entre dois entes constituem situações dotadas dessa estabilidade incompatível com a revoga-ção. Jamais podem ser alterados ou retirados do mundo jurídico por motivo de in-conveniência ou inoportunidade. [...]
Insiste-se: contratos administrativos jamais se alteram ou se extinguem por motivo de inconveniência ou inoportunidade. [...]
Em relação aos contratos administrativos, afirmou- se, é impossível a retirada pela revogação, pois o acordo de vontades necessário para a edição do ato faz com que a situação jurídica estabelecida possua estabilidade incompatível com a permissibi-lidade de nova apreciação discricionária” (2009, p. 22, 23 e 25).
Por outro lado, em sentido oposto, o instituto da caducidade do ato administrativo se aplica per-feitamente ao contrato administrativo. Mais uma vez recorre-se à proposta inovadora do Professor Ricardo Marcondes Martins sobe o tema, quando diz:
“A alteração das circunstâncias jurídicas, a promulgação de uma lei ou de uma e-menda constitucional, ou a alteração das circunstâncias fáticas, o início de uma guerra, a celebração da paz, a prática de atos de terrorismo, etc., podem tornar a manutenção do contrato dantes celebrado incompatível com o ordenamento jurídico. Não se trata de mera inconveniência e inoportunidade, é uma incompatibilidade com o sistema normativo, uma invalidade superveniente. Em suma: a extinção do contrato administrativo exigida pela alteração das circunstâncias fáticas ou jurídicas nada mais é do que uma invalidação superveniente, chamada de caduci-dade ou de decaimento” (2009, p. 27, 28).
A doutrina do citado Professor é esclarecedora, lógica e pertinente, merecendo o devido apreço e respeito. Mas, note-se que tal doutrina não é majoritária entre os doutrinadores brasileiros que se estudam com afinco o Direito Administrativo. É mais uma tese para se iniciar o debate no meio jurídico.
3. CONCLUSÃO
Como visto, o Estado não pode ser tratado como um particular em suas relações com os adminis-trados, pois o regime jurídico a ele imposto é outro. Nesta mesma linha de pensamento, constata-se que a teoria dos contratos do direito civil não se aplica inteiramente aos atos firmados pela Administração Pública, que, na verdade, são atos administrativos bilaterais, e não verdadeiros contratos administrativos. Sendo assim, não há revogação de ato administrativo bilateral, mas pode haver, dependendo do caso, a caducidade do mesmo, como forma de correção do ato em prol do interesse público primário.
4. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
MARTINS, Ricardo Marcondes. Contratos Administrativos. Revista Eletrônica de Direito do Estado, Número 17 - janeiro/fevereiro/março de 2009 - Salvador - Bahia – Brasil. Disponível em: http://www.direitodoestado.com.br. Acesso em 29.09.2010. Material da 5ª aula da Disciplina Licitação, Contratos e Parcerias, ministrada no Curso de Pós-Graduação Lato Sensu TeleVirtual em Direito Municipal – Uniderp – Rede LFG. Disponível em: http://savi.lfg.eduead.com.br/eduead/course/view.php?id=4570. Acesso em 25/11/2011.
